© Селиванов А.И., 2010.
Предвидение – способность (умение) человека получать знание о событиях (фактах, объектах…), которые не существуют в данный момент времени, в данном месте или о существовании которых нет информации (то есть достоверного знания, подтвержденного опытным путем).
Прогноз – количественное и качественное описание будущего состояния объекта (события, поведения) на основе способности предвидения, знание о будущем и о наступлении в будущем тех или иных событий.
Всегда существует различие между предваряющим знанием о будущем (предвидением) и явлением реальности, которое осуществляется на самом деле по прошествии времени. В некоторых случаях оно может быть измерено в процентах вероятности наступления события. Обычно считается (и чаще всего бывает), что из перечня событий наступает наиболее вероятное (вероятность наступления которого больше других). Однако никогда нельзя снимать со счетов маловероятные и невероятные события, которые обычно определяются группой неучтенных либо слабо поддающихся количественной оценке факторов. Более того, вероятность как статистическая величина лишь ранжирует события, но ни в коей мере не определяет наступление либо ненаступление каждого события. Каждое событие продолжает определяться группой совершенно конкретных, присущих ему, причин и факторов.
Главная проблема прогностики – возможность получения знания о будущем и определение степени достоверности (степени соответствия) предваряющего (прогнозного) знания осуществляющемуся в будущем реальному бытию (наступающему событию). Не существует всеобщего положительного решения этой проблемы, которое утверждало бы, что получение прогнозного знания в любом случае и в любых отношениях возможно.
Несмотря на множество работ в этой области, в особенности в методологии, достигнутые результаты вряд ли могут вызвать чувство полного удовлетворения. Даже наиболее развитые прогнозные исследования, основанные на статистических закономерностях (народнохозяйственное макроэкономическое прогнозирование[1], финансово-экономическое прогнозирование2 и др.) имеют вполне определенные и известные ограничения (вероятностные и временные).
Одновременно, как бы в пику науке, постоянно появляются различные предсказания. Наука по этому поводу порой лишь ухмыляется или недоуменно пожимает плечами, но ничего не может предложить взамен, несмотря на широко разрекламированные до недавнего времени возможности научного предвидения.
Все это вынуждает обратиться к таким аспектам проблемы:
Понимание предвидения в отечественной методологической литературе основывалось на известной концепции опережающего отражения. Однако развитые на ее основе выводы часто интерпретировались излишне расширительно, выходя далеко за пределы своей компетенции, возникли некоторые ошибочные (фантомные) теории. В особенности это относится к осмыслению прогностических возможностей теоретических и эмпирических конструкций, описывающих развивающиеся и творческие объекты, которое нуждается в качественной корректировке. Даже сложившиеся на основе методологии фундаментальных (особенно точных) наук традиции в понимании формы и сущности прогнозирования, прогностических возможностей теорий и моделей, которые с той или иной степенью успешности применяются в статистических науках, не применимы по отношению к конкретным сложным развивающимся и творческим объектам, в том числе и в особенности личностям и социальным группам.
Попытаемся вкратце оценить реальные возможности предвидения в науках о развивающихся и творческих системах.
Анализ предвидения начнем с того, что говорилось об этом раньше. Утверждалось, что предвидение — это получение знаний о будущем или о том, чего пока не существует в действительности. В качестве иллюстраций состоявшихся предвидений приводятся следующие примеры, практически полный список
которых из работ разных авторов по этой проблеме мы воспроизведем: таблица Менделеева, предсказание существования Нептуна Леверье, предвидение Максвелла, предсказание Г. Лоренца, предвидения в квантовой теории (сделанные Дираком, Бором, Шредингером и другими), предсказание дифракции рентгеновских лучей на металле, предвидение законов Бойля-Мариотта, уравнения Ван-дер-Ваальса, открытия новых месторождений полезных ископаемых в геологии и некоторые другие3.
Однако нетрудно заметить, что все эти примеры предвидения, которыми практически исчерпывается перечень состоявшихся прогнозов, относятся к стационарным системам, то есть к системам, взятым вне развития. Как следствие, социальные системы также исследуются лишь в условиях длящихся (неизменных) закономерностей. Относительно взаимодействий, лежащих в основе этих законов, можно считать все происходящее, выражаясь словами А. Бергсона, назвать «длящимся настоящим», а не будущим в его истинном смысле. То есть, относительно развивающихся и творческих систем это означает, во-первых, срабатываемость предвидения в основном лишь в условиях устойчивой повторяемости тех или иных закономерностей и алгоритмов. Во-вторых, всякий прогноз осуществлялся на основе знания законов конкретного типа взаимодействия. Можно утверждать, что предвидение в точных науках распространяется лишь на отдельные (взаимодействие-значимые) свойства или эмпирически выделенные классификационные признаки реальных систем. Речь не может идти о достоверном предвидении поведения или трансформаций реальных систем с привлечением всего комплекса взаимодействий, в которых они участвуют, в том числе случайных, на основе фундаментальных теорий. Для прогнозирования поведения конкретных объектов всегда необходимо привлечение конкретных данных, некоторой дополнительной информации, выходящей за рамки берущихся за основу предвидения теоретических (или типологических) положений. Так, Леверье мог вычислить массу планеты Нептун, орбиту ее движения, но никак не размеры планеты или, например, наличие на ней жизни или физические параметры ее поверхности, поскольку ничего этого не заложено в теории гравитации (на основе которой сделан прогноз). То есть, необходимо строго определять область компетенции теории и сферу ее предсказания. Нельзя требовать от науки и теории того, чего она не может дать в принципе. От физики, к примеру, можно потребовать объяснения того, как летает самолет, но не предсказания будущего рейса каждого самолета или конструкции самолета будущего4. Зная законы движения и взаимодействия тел в классической механике, мы не можем претендовать на предвидение нюансов движения всех реальных тел — времени выхода тела из пункта А или прибытия в пункт В, например. Тем более нелепо было бы ставить в вину физике то, что какое-либо тело по некоторым причинам не прибыло в пункт назначения В.
Таким образом, даже в физике предвидение поведения и структура конкретных систем не такая очевидная вещь, как это зачастую представляется. Оптимизму в этом отношении можно скорее удивляться. Довольно точно эту ситуацию выразили А. Н. Горбань и Р. Г. Хлебопрос, которые отмечают: «Неспециалисты часто преувеличивают область применения в физике точных количественных предсказаний, исходящих из основных принципов. ...В масштабах всей физики область точных теоретических предсказаний не очень велика, хотя, конечно, и значительнее, чем в биологии»5. Для оптимизма в отношении возможностей достоверного предвидения о поведении реальных систем на основе теоретических конструкций нет никаких оснований. Разрекламированные возможности научного предвидения — не что иное, как миф рационализма, пытающегося обосновать свои беспредельные возможности. Как писал И. Пригожин, «в основе взгляда классической физики на окружающий мир лежало убеждение, что будущее определяется настоящим и что, следовательно, тщательное изучение настоящего позволит приподнять завесу, открывающую будущее. Однако во все времена такое предвидение будущего было не более чем теоретической возможностью»6.
Специфика развивающегося и творческого мира (то есть также мира социального, куда относится и преступность) вынуждает искать доказательства возможности предвидения относительно реальных объектов и процессов развития, новообразования в самих науках о развивающихся системах, именно на их основе вырабатывая требования к степени достоверности прогнозов, их временному удалению и т. п.
3
Виноградов, В. Г. Научное предвидение (Гносеологический анализ). М.: Высшая школа, 1973; Лисичкин, В. А. Теория и практика прогностики. Методологические аспекты. М.: Наука, 1972; Никитина, А. Г. Предвидение как человеческая способность. М.: Мысль, 1975; Храленко, Н. И. Философскометодологические проблемы прогнозирования. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1980; Ярская, В. Н. Научное предвидение. Вопросы методологии. — Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1980. Во второй половине 80-х годов исследования в области методологии прогностики в отечественной науке практически прекращены. 4
Скворцов, А. К. Логика и аналогии в теории эволюции // Природа. №3. 1988. С. 79. 5
Горбань, А. Н., Хлебопрос, Р. Г. Демон Дарвина: Идея оптимальности и естественный отбор. М.: Наука, 1988. С. 53. 6
Пригожин, И. От существующего к возникающему: Время и сложность в физических науках. М.: Наука, 1985. С. 215.
Таким образом, предвидения будущих состояний конкретных объектов на основе логических (теоретических, особенно количественных) методов фактически нет даже в точных науках.
В такой ситуации необходимо вести речь о пересмотре системы ожиданий и требований по отношению к наукам о развивающихся системах, в том числе социальных. Полагаем, что реализация объяснительной и предсказательной функций должна быть связана с «приземлением» теоретических положений, привязкой к конкретным ситуациям, системам, а также неизбежно качественный (а не количественный) характер прогнозирования, а в отношении конкретных объектов – с привязкой к каждому конкретному объекту и ситуации.
Кроме того, в развивающихся и творческих системах появляются границы предвидения, определяемые мерой качественного состояния. О наличии пределов предвидения в связи с качественным изменением системы в методологической литературе говорилось и раньше, но вопрос можно перевести в принципиальную плоскость при условии учета разработок в области синергетики. В синергетике границы предвидения определены достаточно четко: «Мир предсказуем лишь ограниченно — до ближайшей неустойчивости. В области неустойчивости возникает принципиально новая информация, которая не могла быть заранее предсказана»[2]. Как показывается в рамках этого направления исследований, предвидение состояния после бифуркации является недостоверным и логически невыводимым. Даже детальное познание механизма детерминации конкретного процесса, всего комплекса взаимодействий, определяющего трансформацию системы, не может гарантировать точности предвидения выбора последующего состояния. Выйти за рамки существования данного качества не представляется возможным.
Круг замыкается: предвидение будущего может осуществляться лишь по отношению к функционирующим системам либо по отношению к достаточно стабильным (в рамках одного качества) состояниям конкретных систем. Не нужно думать, что это означает отмирание предвидения, поскольку множество систем, окружающих человека, и сам человек во многих отношениях являются достаточно стабильными, повторяющимися, типичными, к тому же, могут быть иные типы предвидения, отличные от естественнонаучных. То есть речь идет о необходимости реалистичности в оценке возможностей науки и не более того. Реалистические же возможности научного предвидения достаточно широки. Например, даже в работах по синергетике не рассматривается возможность прогнозирования относительно самого процесса перехода (бифуркации), растянутого во времени. Ситуация растянутости бифуркации во времени встречаются довольно часто, хотя на фоне внутреннего времени, истории самой системы бифуркация может выглядеть как мгновенный акт. В подобных ситуациях замедленных бифуркаций открывается возможность предвидеть ее результат после вхождения системы в бифуркационное состояние и даже влиять на протекание этого процесса, поскольку установление новых доминирующих типов взаимодействий происходит постепенно, чаще всего в локальных подсистемах, которые становятся элементарными носителями данного типа взаимодействия. Их анализ может помочь спроецировать тенденции на всю систему в целом, спроектировав на этой основе саму систему. Можно говорить о расширении возможностей за счет понимания объекта как системы, а также рассуждать о предвидении через посредство рационального мышления. Можно обоснованно продолжать говорить о наличии некоторых типологических свойств, соответственно, о типичных схемах и алгоритмах. Однако необходимо обобщить на все познание вывод В. Хогвуда и Л. Ганна, сделанный относительно политического и экономического прогнозирования, где несмотря на множество имеющихся прикладных методик, необходима «прежде всего скромность» претензий8.
Предложенный подход к пониманию возможностей прогнозирования, несмотря на утрату приятных иллюзий о возможности заглянуть в отдаленное будущее (выходящее за пределы длящегося настоящего), ставит реальные задачи как для исследования и прогноза, так и для управления процессами развития и творчества.
Следующий момент. Предвидение как знание о будущих новых явлениях действительности (реального или идеального) часто путают с аналитическим получением нового знания (и тем более информации) об осуществляющемся бытии (бытии, которое есть). Это создает иллюзию широких возможностей предвидения, хотя на деле эти возможности существенно ограничены. Поэтому попытки распространить идеологию предвидения на все новые объекты реальности всегда необходимо оценивать критически, рассматривая состоявшиеся реальные прогнозы в большей степени как уникальные события. В подавляющем большинстве случаев, когда говорят о прогнозе, мы имеем дело с аналитической разведкой, то есть получении информации о наступающих либо должных наступить событиях по совокупности выявленных причин, факторов, обстоятельств.
Так, даже «предвидение» Леверье, Менделеева и т.п. – это не предвидение в его собственном смысле (предвидение будущих состояний), а предварение обнаружения объекта эмпирическими методами.
То есть, аналитический вывод из теоретических посылок либо эмпирических закономерностей, предвидение открытия эмпирически обоснованного фактического знания как нового достоверного знания.
Единственный эффективный способ рационального предвидения будущего в поведении социального объекта (в определенной мере) – это предвидение по аналогии для типового (повторяющегося) события, ситуации, группы людей, предполагающий достаточно жесткий алгоритм (последовательность) того или иного события либо действия, а в отношении личности человека – через наличие умений и навыков его выполнения, соответствующего инструментария и т.п., которые выявляются на основе некоторых признаков. Это относится к некоторым видам преступлений, каждый из которых и меру алгоритмичности которых необходимо исчислять в ходе дополнительных научных исследований.
Все другие типы предвидения носят сугубо индивидуальный характер и основаны на иррациональных способах (интуитивных и т.д. – см. далее).
Одновременно необходимо осуществлять постоянный мониторинг наступления происходящих событий, ситуаций, возникновения новых объектов, осуществления/неосуществления субъектом тех или иных действий, появления нового знания, новых моделей и алгоритмов и т.д. Конечно, нельзя снимать со счетов возможности использования статистических и динамических рядов, моделирование (все его разновидности), но в случае прогноза поведения конкретной системы (личности, социальной группы) эти приемы также будут сугубо индивидуальны.
Такой вывод о состоянии дел с рациональным прогнозированием в науке в целом определяется тем известным в гносеологии фактом, что не вся реальность полностью рационализируема и вербализируема, то есть упорядочена в такой степени, что может быть сформулирована в виде последовательных (строже – логических) мыслительных форм. Именно поэтому в практике любой разновидности человеческой деятельности значительное место отводится иным – иррациональным – моментам познания и деятельности. Их эффективность и значимость порой достаточно высока, однако, в отличие от рациональных методов, такие методы слабо поддаются (либо вообще не поддаются) передаче с помощью знания (слов, текстов), чаще относятся к индивидуальным особенностям познающего человека. Эти методы и результаты их применения не поддаются оценкам и критериям (либо поддаются крайне слабо). Однако их использование в определенной степени может быть типологизировано на основе предположения наличия у каждого человека в той или иной степени развитых иррациональных свойств психики, например, интуиции. Для подключения этого ресурса также могут быть созданы некоторые условия повышения эффектов, использованы некоторые приемы, которые исследуются в теории творчества, психологии и т.д. Эти условия могут быть, в том числе, рационализированными – в виде базового набора знаний, набора в виде информационных потоков, приемов «включения» интуиции у личности (группы личностей), подбора личностей, обладающих интуицией и т.д. Наличие и использование таких приемов и условий может быть сформировано, оценено (в том числе на основе некоторых критериев), проконтролировано, внедрено и т.д. Об этом речь пойдет далее.
Формализованные (фактографические) методы прогнозирования базируются на использовании фактически имеющейся, чаще всего статистической информации об объекте прогнозирования. Поэтому большинство из них основано на применении известных математико-статистических методов обработки и анализа информации. Они полезны при обработке результатов измерений, аналитического сравнения, описания признаков и характеристик объектов. Кроме того, они необходимы для описания, измерения, сравнения будущих условий прогнозируемого объекта, в том числе посредством математизации.
1 Наиболее простой и самый распространенный метод прогнозирования - это метод статистической экстраполяции динамических рядов, который относится к фактографическим методам прогнозирования. Экстраполяция – универсальный метод математической статистики, который базируется на предположении о сохранении в будущем прошлых и настоящих тенденций развития объектов прогнозирования. Его основу составляет изучение временных рядов (ряды динамики, составленные на базе исходных статистических данных) и построение графика (функции), характеризующего тенденцию (динамику) развития процесса в целом.
В общих чертах его сущность состоит в изучении истории прогнозируемого объекта и перенесении закономерностей его развития в прошлом и настоящем на будущее.
Однако экстраполяция данных за пределы временного интервала позволяет прогнозировать состояние объекта только на ближайшее будущее и только при условии отсутствия каких-либо внешних факторов, оказывающих активное дестабилизирующее влияние на изучаемые показатели в период составления прогноза. При этом считается, что чем больше длина динамического ряда какого-либо показателя, тем более он достоверен. Исходя из практики, длину динамического ряда следует брать в 2,5-3 раза большей, чем глубина прогноза (период, на который должен быть получен прогноз). Например, при прогнозировании на два месяца длина анализируемого динамического ряда должна быть не менее 5-6 месяцев.
Использование данного метода предполагает следующие этапы:
Первый этап - анализ состояния того или иного интересуемого объекта. Например, это может быть ежемесячное (ежеквартальное) количество событий. На этом этапе с использованием программы Exсel строится график.
Второй этап (разработка модели динамического ряда) состоит в определении основной тенденции изменения количества событий для описания этой тенденции.
В настоящее время при наличии современной компьютерной техники и соответствующего программного обеспечения (например, Excel) построения динамической модели не вызывает больших трудностей.
Основная сложность применения метода заключается в подборе математической функции для описания ретроспективного динамического ряда. Следует использовать две наиболее простые функции: уравнение прямой линии и уравнение параболы.
Уравнение прямой линии соответствует модели, когда противоположные силы приемрно равны. В этом случае ежегодный абсолютный прирост или снижение постоянны.
Уравнение в виде параболы соответствует модели, когда негативные силы сильнее позитивныйх.
Третий этап (прогнозирование) заключается, прежде всего, в обосновании возможности экстраполяции (распространения) основной тенденции, и особенно формы, в которой она выражена, в будущее, и только после этого - расчет прогнозных значений по выведенной формуле, являющейся математической моделью соответствующего динамического ряда.
2 Методы компьютерного многофакторного моделирования. В теории этот метод значительно расширяет возможности прогнозирования, так как кроме непосредственного наблюдения и экстраполирования позволяет более тщательно изучать процессы в ходе построения моделей, обеспечивая получение качественно новых знаний об объектах исследования. Экспериментальные компьютерные программы могут быть рассчитаны на определение вариантов поведения в заданных условиях.
Любая рациональная истина о преступлениях и лицах, их совершивших, является неполной, не позволяющей вполне адекватно взаимодействовать с ними, прогнозировать их развитие и деятельность.
В истории человеческой мысли существовали и существуют системы, которые осмысляли и пытались использовать человеческий дух как целостность. Эти подходы можно достаточно грубо разделить на научные (признаваемые научным сообществом) и иррациональные (последние рассмотрены в следующем параграфе).
Поскольку возможности логических методов прогнозирования крайне слабы, научным сообществом используются такие методы, которые позволяют, подключая некоторые элементы интуиции и опыта, оставаться в поле рациональности (рационального научного знания). Это специализированные
информационно-методические комплексы экспертного свойства.
К экспертно-аналитическому обеспечению относятся такие разработки, которые несут в себе сочетание научных знаний, интуиций и опыта специалистов. Данный вид интеллектуального обеспечения широко используется. Методы экспертных оценок могут быть как формализованными[3], так и неформализованными.
Экспертно-аналитические разработки различаются по срокам проведения, масштабам целей и задач, количеству привлекаемых экспертов. Они осуществляются на регулярной основе. Методы организации сложных экспертиз известны, это:
Общая цель — не точное предсказание будущего, а разработка возможных сценариев и сбор информации для принятия решений, а также определение вероятности наступления тех или иных событий.
В случае ограниченных возможностей применения точных математических методов экспертные оценки являются единственным средством решения многих задач[4]
Можно выделить два уровня использования экспертных оценок: качественный и количественный. Применение оценок на качественном уровне (определение возможного развития опасной ситуации из-за отказа системы, выбор окончательного варианта решения и др.) не вызывает сомнения. Возможность применения количественных, балльных экспертных оценок нередко оспаривается, а результаты подвергаются сомнению. Кроме того, в большинстве методик экспертных опросов не уделяется достаточного внимания обоснованию выбранной схемы интегрирования оценок, полученных на основе использования нескольких критериев, по которым ведется оценка состояния исследуемого объекта.
В практике экспертизы и прогнозирования применяются как индивидуальные, так и групповые (коллективные) экспертные опросы. Основными целями использования индивидуальных экспертных оценок являются:
Опрос экспертов представляет собой заслушивание и фиксацию в содержательной и количественной форме суждений экспертов по решаемой проблеме. Проведение опросов является основным этапом современной работы групп экспертов. На этом этапе выполняются следующие процедуры:
Сущность экспертных методов состоит в том, что в основу прогноза заложено мнение специалистов, основанное на профессиональном, научном и практическом опыте. При этом особенно важно вооружить экспертов качественной аналитической информацией об оперативно-значимом объекте и процессах, которые могут на него повлиять. К этой информации может быть добавлена прогностическая информация, полученная методом экстраполяции. Оценивая все эти данные, эксперты высказывают свое мнение о возможной картине в будущем.
Эти методы являются более универсальными и наиболее эффективны в следующих случаях:
Традиционно экспертные методы принято подразделять на:
1 Индивидуальные методы: метод сценариев, метод «интервью», аналитические докладные записки, метод блок-схемы последовательности выполнения задач (метод Г. Линстауна).
В данном случае может использоваться вариант предвидения на основе специфики объекта. Здесь, прежде всего, предполагается, что прогнозы строятся на оценке специфических свойств личности: социального опыта, интеллекта, физических данных, профессионального опыта и т.д., либо специфических свойств группы: ее численности, наличия внутри- и межгрупповых связей (их разветвленности), группового преступного опыта, технической оснащенности, вооруженности и т.д. Таким путем выявляются устойчивые свойства (привычки, связи, навыки), повторяемость поступков, в определенной мере жизненные циклы (период активной преступной деятельности или наоборот)[5].
Прогноз реализуется по следующим этапам:
1.4 Метод блок-схемы последовательности выполнения задач (метод Г.Линстауна). Главное его назначение - отображение элементов какой-либо системы и изучение связей между ними.
Сущность метода Г. Линстауна заключается в схематическом изображении всех альтернативных путей решения какой-либо задачи. На каждом пути выявляются существенные этапы и связанные с ними трудности и затраты. С его помощью можно составить, например, блок-схему прогнозируемой подготовки к краже ценностей из какого-либо помещения (жилища), определить факторы, препятствующие либо, наоборот, способствующие ее совершению; рассчитать физические, моральные и материальные затраты, на которые вынужден идти фигурант, разрабатываемый в рамках дела оперативного учета.
Положительный эффект от применения этого метода предопределен относительным постоянством внешних условий, при которых совершается преступление в той или иной местности. Это позволяет использовать стандартные блок-схемы для каждого района, города, села с учетом их своевременной актуализации. Сравнение блок-схем различных видов преступлений и механизма их совершения позволяет выявить существующие в том или ином регионе устойчивые тенденции и закономерности, изучение которых призвано способствовать совершенствованию деятельности правоохранительных органов по раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений.
Метод Г.Линстауна может использоваться для прогнозирования места, времени, способа, используемых средств при совершении очередного преступления.
Использование данного метода актуально при прогнозировании серийных преступлений («барсеточники», «сексуальные маньяки», квартирные кражи и т.д.).
Среди них для подразделений ОРИ могут представлять интерес метод «Дельфи» и метод «мозговой атаки».
Продуктивное использование метода «Дельфи» обеспечивается следующими условиями: должна быть предусмотрена эффективная система контактов между экспертами; необходим свободный доступ экспертов к соответствующей информации; информация должна быть подготовлена заранее; информация, не представляющая интереса, должна быть исключена; должна быть четко сформулирована цель прогнозирования; необходима возможность оценки сделанного прогноза на основе его практической реализации.
При соблюдении этих условий и достаточно высокой квалификации экспертов их выводы могут иметь определенное сходство. Если же мнения экспертов разнятся, необходимо определить причины такого рассогласования. Если выводы одного из экспертов существенно отличаются от выводов остальных, его не стоит включать в корпоративный прогноз до тех пор, пока не будет найден компромисс.
Данный метод возможно использовать при осуществлении стратегического оперативного прогнозирования.
При организации прогнозирования с использованием коллективных экспертных методов одна из наиболее важных и сложных задач – формирование экспертной группы. От ее профессионального состава в решающей степени зависят точность и обоснованность экспертного прогноза. В данной ситуации основное значение, на наш взгляд, имеет не количественный, а качественный состав группы. Главное - добиться, чтобы даже в малочисленной группе были представлены наиболее квалифицированные и опытные специалисты в соответствующей области знаний, склонные к аналитической работе, обладающие высоким уровнем общей эрудиции и умением работать в качестве эксперта.
Во-первых, в качестве экспертов могут выступать как сами сотрудники аналитических подразделений, так и привлекаемые ими сотрудники практических подразделений.
Во-вторых, непосредственно разработке прогноза должна предшествовать очень серьезная аналитическая работа эксперта по изучению всей информации, которая ему может понадобиться для подготовки своего варианта прогноза.
В-третьих, перед началом использования метода коллективных экспертных оценок сотрудник должен ознакомить экспертов с имеющейся в наличии информацией по исследуемой проблеме и заранее подготовить перечень интересующих вопросов. Обычно опрос экспертов проводится с помощью специально разработанных для этой цели анкет, содержащих несколько разделов. Во вспомогательных разделах излагаются цели и задачи прогнозирования, обосновывается важность данного прогноза для совершенствования работы органов внутренних дел; здесь же предусмотрены вопросы, касающиеся самого эксперта (возраст, образование, место, стаж работы и т.п.), ответы на них в дальнейшем могут использоваться для косвенной оценки его компетентности. Основной раздел анкеты содержит конкретные вопросы по существу проблемы. Эксперту также необходимо дать возможность обосновать свою точку зрения[6].
Стратегическое целеполагание — это разработка мысленного плана-образа нового состояния объекта, его модели, возможно с набором параметров, с доказательством его оптимальности (предпочтительности, желательности) и аргументированным обоснованием его необходимости и возможности, а также технологии движения к этому плану-образу с формулировкой последовательности целей (группы целей).
Важный момент теории: для технологизации и алгоритмизации процесса достижения целей сложные цели подвергаются декомпозиции, то есть разбивке на ряд более простых целей, и отражаются посредством модели в структурном графе типа «дерева» целей. Разбивая сложную составную цель, одновременно осуществляется разбивка на составляющие ее задачи, адресованные конкретным исполнителям. С позиции теории систем построение «дерева» целей и есть полное раскрытие задачи, которую совокупность субъектов решает с совокупностью объектов, что вместе образует систему. Уже на этом этапе работ требуется привлечение большого числа специалистов экспертного уровня.
Основные требования к моделированию развернутой цели известны:
Существуют особые правила построения «дерева» целей. Оно всегда строится сверху вниз – от целей более общего порядка к целям менее общего порядка. Общеметодологическим подходом к построению дерева целей является такой, при котором на первом уровне выделяется шесть ветвей «дерева».
Первоначальный вариант, как показывает практика, подвергается критике, сама процедура построения дерева целей приводит к их перестройке в процессе выработки и уточнения 4-5 раз, порой совершенно радикально.
Разработка комплексных целевых программ на основе «дерева» целей – отдельный и самостоятельный этап работы. Они осуществляются на основе так называемых «сетевых моделей процесса разработки», которые на уровне завершения работ преобразовываются в сетевые графики, являющиеся базой для составления календарного плана-графика.
Кроме того, стратегическое планирование научных исследований имеет собственную методологию и набор методов, требований к организации всего цикла управления стратегическим планированием (от прогнозирования потребности в научном обеспечении до внедрения их результатов в практику), требований относительно согласованности всех ресурсов управления (нормативной правовой базы, регламентирующей научные исследования, самоуправляемой деятельности научного сообщества, экспертного воздействия на принятие управленческих решений, директивных методов управления, контроля исполнения и т.д.).
Завершая этот абрис некоторым методологических аспектов ПЦПУ, отметим, что на сегодня других способов интеллектуально-научного обеспечения собственной деятельности человечество пока не создало. Естественно, что формы планов, способы их осуществления могут быть очень разными, однако всех их объединяет единое «родовое» начало, которое имеет природу программно-целевых проектов.
Подчеркнем особенно требование обеспечения научности такого рода деятельности по планированию и проектированию, то есть опору на научные исследования, количественные и качественные методы оценки различных вариантов развития (в том числе самой науки), а не на «мнения» тех или иных специалистов и чиновников различного уровня. То есть, необходима опора на объективно истинное знание, на факты, научные прогнозы и оценки, результаты научных исследований и разработок, научные оценки эффективности, в том числе относительно прогноза и планирования самой научной деятельности. Причем, основой выработки решений по схемам управления и организации научной деятельности должно стать планирование стратегического свойства.
С сожалением приходится констатировать, что в начале 90-х годов в стране вообще были прекращены научные исследования в области планирования. Новых методологий и методов в стране не создавалось, были упразднены ВНИИ Госплана и за последние 20 лет издано лишь 3 монографии по планированию, обобщающие советский опыт15. В то же время развитый мир ушел далеко вперед – через создание методологии прогнозного планирование (Форсайт) до методов проектного планирования. До удивления совпадает еще одна дата – годы крушения советской плановой системы и проведение в 1992 году в Риме первой Всемирной конференции по планологии «Плановая технология и плановые институты»16.
Лишь недавно, начиная с 2005 года, по инициативе ИНИОН РАН, а с 2007 года с участием АЭБ МВД России возрождена практика научных конференций по научному, экспертно-аналитическому и информационному обеспечению стратегического управления, вызывающие ажиотажный интерес17. В 2008
15
Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002; Кононенко П.И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой. Обобщение и практические рекомендации. М., 2003; Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М., 2009. 16
См.: Иванченко В.М. Цит. работа. С. 7. 17
См: Информационно-аналитическое обеспечение стратегического управления: теория и практика. Труды второй всероссийской научно-практической конференции. М.: ИНИОН РАН, 2006; Научное, экспертноаналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ. Труды третьей Всероссийской научно-практической конференции. М.: ИНИОН РАН, АЭБ МВД России, др., 2007; Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, приоритетных национальных проектов и программ. Труды четвертой Всероссийской научно-практической конференции. В 2 ч. М.: ИНИОН РАН, АЭБ МВД России, др., 2008; Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития году Академии управления МВД России также прошла крупная научная конференция по стратегическому управлению в правоохранительной сфере, материалы которой представляют серьезный научный интерес18. Понятно, что конференционный цикл – лишь первый шаг возрождения стратегического планирования и управления, включая его научное обеспечение, как целостной системы, интегрированной в систему государственного управления в целом и систему правоохранительной деятельности в частности. Однако он позволяет, как минимум, начать работу по созданию экспертного сообщества специалистов по стратегическому управлению, в том числе в системе МВД, наработку методологического и методического инструментария.
Сегодня понятно, что в основе научной методологии, в том числе методологии организации управления стратегическим планированием научных исследований, лежат некоторые научные принципы. В их число должны входить как минимум следующие принципы: научность, системность, целеобусловленность, преемственность, плановость, распределенность задач между уровнями управления, сочетание регионального и «отраслевого» планирования, сочетание уровней планирования по различной удаленности во времени19, сочетание целевого и программного управления, количественная и качественная достаточность кадрового потенциала.
Первое, что необходимо уяснить, это без сомнения устаревший характер тех экономических концепций и положений, которые с недавнего времени начали доминировать в отечественной экономической мысли как достаточность рыночных механизмов саморегулирования для эффективного развития экономики, отраслей и предприятий. Экспорт устаревшего товара, старых технологий – это привычная практика международных экономических отношений, открыто осуществляемая развитыми странами. Не без участия таких технологий, кстати, в свое время достаточно передовая отечественная кибернетика и развитие компьютеров пошли по бесперспективному пути и серьезно отстали.
Экспорт отживших технологий распространяется и на организационно-управленческие и интеллектуальные технологии. Так, в 90-е годы в России была осуществлена попытка внедрения отжившей теории и технологии экономического регулирования, основанная на разработках 30-50 годов ХХ века, причем, в основном реализованных в США. Сами развитые страны давно шагнули в новую эпоху – регулирования и управления на основе инноваций и прогнозного планирования. Причем, новейшими теориями и технологиями управления в новых экономических условиях делиться с нами никто не собирается. Следовательно, такая теория во всех ее аспектах должна создаваться и внедряться нами самими. Одним из наиболее эффективных современных управленческих ресурсов является программноцелевой подход. Основные методологические основания этого подхода и научные разработки, заложенные в работах 60-80-х годов, остаются во многом верными и при внимании к этой сфере ее еще можно достаточно быстро возродить и в течение 3-5 лет поднять на необходимый для экономической практики уровень. В противном случае через несколько лет разрыв поколений станет необратимым, поскольку понятно, что всей совокупности знаний и умений не передать с помощью слова – нужны еще живые люди, имеющие практический и исследовательский опыт.
Программно-целевой подход в планировании и управлении в последние десятилетия получил самое широкое распространение, поскольку разработка и реализация целевых комплексных программ является действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности централизующих действий20.
России. Труды пятой Всероссийской научно-практической конференции. В 2 ч. М.: ИНИОН РАН, АЭБ МВД России, др., 2009. 18
Стратегическое управление в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики. Сборник статей (по материалам международной научно-практической конференции в Академии управления МВД России 31.10.2008). М.: АУ МВД России, 2009. 19
На сегодня уровни планирования целесообразно делить следующим образом: текущее (оперативное), краткосрочное (до 3 лет), среднесрочное (5-10 лет), долгосрочное (15-25 лет), сверхдолгосрочное (50-75 и более лет). Причем, понятно, на каждом уровне собственные цели, задачи, методы, информационное обеспечение, даже специфические кадры. 20
Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002. С.3.
Программно-целевое планирование и управление – это связанный набор интеллектуальных и управленческих процедур по постановке и достижению намеченных целей посредством совокупности программ реализации. Поэтому государственное проектирование можно рассматривать как комплекс интеллектуально обоснованных действий, оформленных в конкретные управленческие решения.
Закономерности формирования и развития ПЦПУ – это совокупность наиболее существенных связей и отношений системы, обеспечивающих устойчивое развитие в условиях различных трансформаций, в том числе с учетом взаимодействия с внешней средой. К таким закономерностям относятся:
Это формирует соответствующие принципы разработки и функционирования ПЦПУ: целевая ориентация, коллегиальность выработки решений, научная обоснованность стратегий, оптимальная интеграция и дезинтеграция взаимодействующих элементов, целевая координация взаимодействующих элементов и некоторые другие[7].
Процедуры формирования конструкций ПЦПУ должны быть адаптированы к конкретным предприятиям, отраслям, регионам, что является специальной самостоятельной задачей. Более того, исследовательские процедуры, результатом которых могут явиться соответствующие методики и модели организационных структур, пилотные организационные структуры, не являются итогом данного вида работ, но лишь сопровождающим либо предваряющим элементом. Система ПЦПУ может эффективно функционировать лишь как самостоятельная постоянно действующая организованная структура.
В условиях рыночных отношений комплекс методов ПЦПУ отличается от условий командноадминистративной системы22. Эта специфика выражается как минимум в двух следующих обстоятельствах.
Первое. Комплекс ПЦПУ должен быть ориентирован на анализ и учет внутренней и внешней динамики, происходящих качественных изменений внутри отрасли (предприятия) и во внешнем окружении. Отсутствие стратегии и сопровождающих ее интеллектуальных ресурсов в настоящее время является основным фактором поражения в конкурентной борьбе. При этом необходимо учитывать, что для российских предприятий и отраслей конкурентами являются как зарубежные структуры, так и иные отрасли, с которыми приходится конкурировать за инвестиции, кадры, инфраструктуры, энергообеспечение, материальное обеспечение, в том числе внутри России. В этой связи одним из важных признаков стратегического управления становится умение выстраивания «гибких стратегий», поскольку попытки законсервировать принятые решения на долгие годы и расчет на это в условиях динамично развивающегося экономического пространства будет все чаще заводить в тупик даже на среднесрочном удалении.
Второе. Анализ и оценка перспектив должны затрагивать не только обстоятельства, связанные с производством и конкурентной средой в области хозяйственных отношений. Необходим постоянный учет конъюнктуры конечной продукции в ее соотношении с издержками, то есть осуществление «стратегического маркетинга». Можно «выстоять» в конкурентной межотраслевой и межгосударственной борьбе по тем или иным видам продукции и ВТ, однако если при этом не учесть фактора перспективной емкости рынка, «продаваемости» продукции через 10-15 лет, то все усилия окажутся напрасными. Примеров такого краха за последние 30-40 лет можно привести огромное множество.
В этой связи одной из ключевых задач ПЦПУ является поддержание баланса во взаимодействии с «внешней средой». Это, во-первых, требует понимания того, что всякое предприятие, отрасль, регион вовлечены в процессы согласования интересов различных социально-экономических и социальнополитических групп как внутри страны, так и за рубежом. Это обстоятельство выводит проблемы развития за пределы собственно объектов управления в область крупных геоэкономических и геополитических процессов. Во-вторых, необходимо понимание того, что всякая структура вовлечена в три взаимосвязанных процесса:
В этой связи общая структура программно-целевого планирования и управления может быть представлена на рисунке 1 следующим образом:
Рис .1
В качестве комментария к рисунку добавим, что анализ и другие интеллектуальные процедуры обеспечения принятия управленческого решения включают в себя весь спектр проблем как на макроуровне, так и на микроуровне, а именно:
Таким образом, ПЦПУ предполагает решение широкого комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам, требующих постоянного согласования текущих задач и долгосрочных решений.
Программно-целевые комплексы (агрегированные и институциализированные системы ПЦПУ) также являются объектом организации и управления. Это относится ко всем типам программно-целевых комплексов – государственной и отраслевой политике, ФЦП, ВЦП, целевые программы предприятий. Каждый тип требует специальной системы управления, которая является подсистемой общей системы управления объектом (отраслью, предприятием).
Целевая программа – это относительно временное образование, которое создается на определенный ограниченный период. Для управления ею создаются органы оперативного управления на данный период. К управлению целевыми программами привлекаются и стационарные структуры и органы управления, что создает для них дополнительные нагрузки и часто вызывает раздражение. Тем более что многие целевые программы носят межотраслевой и межрегиональный характер, создавая дополнительные проблемы согласования позиций и интересов участников программы. И хотя эффективные механизмы управления целевыми программами в рыночных условиях не отработаны, можно наметить общие контуры системы управления целевыми программами.
Согласно основным положениям, изложенным в разделе «Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения» документа «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ», формы и методы организации управления реализацией целевой программой определяются государственным заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой государственным заказчиком и возглавляемой одним из заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за выполнение целевой программы. Возможно значительное разнообразие форм и методов организации управления реализацией целевой программы, в том числе структуры и функций дирекции программы как главного органа оперативного управления.
Дирекция (исполнительная дирекция) федеральной целевой программы организует и направляет действия всех участников программы на достижение ее целей, разрабатывает и реализует мероприятия по мобилизации финансовых, кредитных, материальных и других видов ресурсов, проводит изыскание и формирование внебюджетных источников, формирует пакеты предложений к негосударственным инвесторам и осуществляет согласование интересов, разрабатывает и осуществляет государственные гарантии, льготы, преференции для негосударственных инвесторов; содействует повышению эффективности использования финансовых средств, выделенных целевым назначением для реализации проектов и мероприятий программы; организует разработку проектно-сметной документации, проведение технико-экономических и экспертных исследований проектов и мероприятий программы; отвечает за научное и информационно-аналитическое обеспечение; организует экспертную работу по подготовке обоснования по отбору первоочередных проектов, финансируемых в очередном финансовом году, решает другие задачи в пределах своей компетенции. Дирекция вырабатывает предложения о распределении финансовых средств между исполнителями программных мероприятий, определяет объемы и источники финансирования работ, формирует бюджетные заявки по статьям расходов как программы в целом, так и отдельных проектов. Дирекция организует и проводит конкурсы (торги) по отбору исполнителей для выполнения мероприятий совместно с государственным заказчиком. Дирекция программы ежегодно представляет государственному заказчику отчет о ходе выполнения программы и об использовании средств бюджетов и внебюджетных источников. Обычно дирекция программы оформляется организационно как юридическое лицо, что повышает ее хозяйственную и финансовую самостоятельность в принятии собственных решений.
Структура дирекции программы определяется характером решаемых задач и необходимостью согласования интересов всех задействованных в программе сторон. Она предусматривает коллегиальный характер выработки решений. Считается целесообразным выделение представительного органа – коллегии дирекции программы и исполнительный орган – исполнительная дирекция.
Коллегии дирекции программы состоит из равного числа ответственных работников федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находится рассмотрение основных вопросов программы, полномочных представителей предприятий и коммерческих организаций. Коллегия обсуждает и формирует основные цели и приоритеты программы, организует научные и экспертные разработки и отбор целей и приоритетов, рассматривает и координирует отдельные подпрограммы. При коллегии на постоянной и временной основе формируются экспертные группы, включающие специалистов по профилю программы, работников федеральных ведомств.
Исполнительная дирекция программы является аппаратом исполнительного директора программы. В ее состав входят подразделения, выполняющие функции учета, анализа, экономического программирования, оперативного и информационного обеспечения программы. Исполнительный директор программы назначается коллегией и осуществляет общее и текущее руководство программой, контроль за согласованным исполнением различных подпрограмм, проектов, мероприятий.
Для осуществления научного руководства программой создается Межведомственный совет по проблемам реализации программы, призванный отвечать за выбор научно-технических решений, уровень выполняемых работ, полноту и комплексность проводимых мероприятий, а также принимать участие в распределении средств, приемке работ, выработке решений об использовании результатов, о процедурах внедрения, кадровом обеспечении освоения новых товаров и услуг.
В целях обеспечения программы дополнительными финансовыми средствами, а также для оперативного управления выделенными на отдельные подпрограммы ресурсами может создаваться Фонд реализации программы. Председателем правления фонда реализации программы обычно назначается исполнительный директор программы. В число уставных целей деятельности фонда могут включаться: государственное предпринимательство для пополнения финансовой базы программы; аккумуляция средств бюджетных и внебюджетных фондов и иных ресурсов для выполнения программы; исполнение бюджета программы; контроль за использованием средств, инвестируемых в отдельные подпрограммы; предоставление государственных гарантий по кредитам, получаемым от коммерческих банков предприятиями – исполнителями программы на финансирование ее проектов (объем выдаваемых гарантий лимитируется размером собственного имущества фонда).
Утвержденный порядок разработки и реализации федеральных целевых программ предусматривает, что реализация каждой отдельной целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку для федеральных государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Отбор объектов и проектов программных мероприятий и их исполнителей производится на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством.
Государственный заказчик целевой программы ежегодно уточняет целевые показатели программы, затраты на проведение программных мероприятий, состав исполнителей и используемые организационноэкономические механизмы управления реализацией программы, корректировку сроков исполнения программы.
Контроль за осуществлением целевой программы осуществляется на основе экспертных проверок, организуемых заказчиком, а также мониторинга исполнения программы[9]
В основе системы бюджетного планирования и распределения инвестиций на выполнение государственного заказа лежит нормирование расходов на те или иные виды товаров, работ и услуг. Разработанная система нормативов позволяет как осуществлять распределение бюджетных средств, так и осуществлять контроль за их расходованием по истечении финансового года.
Кроме того, именно система нормативов является содержательным основанием подготовки ежегодного «Доклада о результатах и основных направлениях деятельности (на определенный период)», являющегося основным планирующим и отчетным документом государственного ведомства, в котором содержатся следующие разделы:
Предварительно отметим три важных обстоятельства:
В то же время расчет системы нормативов является основой для осуществления инвестиций.
Методология директивного планирования основывалась на детальном нормативном методе (до ассортимента, количества, параметров изделий, расчета норм затраты труда и т.д.). В современных условиях как принципы организации управления (с учетом рыночных отношений), так и объективные условия (связанные с разделением полномочий государственного, отраслевого уровней и уровня предприятий) ограничивают возможность применения данных методик.
В этой связи верхним, наиболее общим, уровнем является модель «черного ящика», регулирование функционирования которого, как известно, осуществляется за счет параметров на «входе» для получений определенных параметров на «выходе».
Дальнейшая детализация осуществляется путем поэтапного (по-уровневого) раскрытия (дезагрегации) «черного ящика».
Общее количество показателей (параметров) и соответствующих им нормативов измеряется по каждому направлению сотнями.
Существуют два подхода по исчислению и сравнению показателей и выработке нормативов: абсолютные и относительные. Абсолютные – по арифметической сумме с последующим сравнением. Относительные – по соотношению с эталоном (идеальным либо реальным объектом, например, наиболее хорошо оснащенным по тому или иному показателю предприятием). Абсолютные показатели в исчислении чрезвычайно трудоемки, в связи с чем есть смысл использовать относительные показатели.
Как показывает практика реализации целевых программ различного уровня, основной спектр проблем сосредоточен в двух плоскостях: правильности постановки целей и задач, полноты набора избранных средств для достижения поставленных целей, а на следующих этапах – формирования эффективных механизмов реализации и контроля за исполнением. Основной задачей научного, экспертно-аналитического и информационного обеспечения является обеспечение постановки точной отраслевой цели, задач, достаточных для ее достижения, механизмов реализации и контроля. Рабочими инструментами интеллектуального обеспечения принятия управленческого решения являются различные информационные ресурсы и методы, смысловым стержнем которых являются некоторые нормативы и методики их расчетов. Вся система научного, экспертно-аналитического и информационного обеспечения сосредоточена вокруг этой основной задачи. Естественно, это предполагает создание, обеспечение эффективного функционирования и развития данной интеллектуальной системы, оптимизации и полноты комплекса информационных ресурсов, обеспечения их доступности для использования при расчетах. Без создания такой интеллектуальной системы, которая должна включать в себя множество компонентов, принятие управленческого решения будет не обоснованным. В этой связи создание комплексов интеллектуального обеспечения является первой задачей, значительная часть которой в плане разработки системы такого комплекса в настоящее время и на перспективу проделана в данном исследовании.
Аналогичный блок проблем и задач возникает при осуществлении целевых программ. Полагать, что механизмы реализации и контроля (в том числе текущего) являются лишь финансовой задачей и, соответственно, проблемой контролирующих финансовых органов (Минфина и казначейства, налоговых органов, Счетной Палаты) – ошибочная постановка вопроса, которая может привести (и уже приводит в ряде ведомств) к серьезным проблемам, таким как некачественное и неполное исполнение договорных работ, нарушение технического задания, технологий и т.д. Существо этой проблемы кратко можно выразить следующим образом: финансовые органы не имеют возможности контролировать содержание исполнения государственного заказа, оперируя лишь финансовыми и бухгалтерскими документами, схемами проводок денежных средств. Соответственно, они могут вскрыть лишь такие нарушения выполнения госзаказа, как нецелевое расходование и хищение денежных средств. Однако эти проблемы, находящие в компетенции контролирующих и правоохранительных органов, не покрывают всего спектра проблем реализации и контроля, связанных в первую очередь с качественной стороной проблемы. Например, перечень строительных работ, усовершенствований при модернизации, оптимальность выбора и цена нового оборудования, качество выполнения работ находятся вне компетенции и системы финансового контроля. Даже при безупречной финансовой документации и соблюдении процедур приобретения, модернизации, переподготовки специалистов и т.д. основной проблемой остается осуществление работ и их качество. Соблюдение этих и других содержательных параметров реализации и, соответственно, формирование системы контроля процесса и итогов реализации программ технического перевооружения – это не финансовая, но содержательная задача, находящаяся полностью в компетенции представителя государственного заказчика. Соответственно в структуре ведомств должны быть созданы собственные контролирующие системы и, возможно, органы, способные компетентно осуществлять приемку объектов, на которые выделяются бюджетные средства. Даже само наличие такой системы является серьезной гарантией предупреждения нарушений, тем более в условиях, когда многие потенциальные исполнители не являются государственными предприятиями, а являются акционерными обществами. Соответственно, создание такой системы является отдельной задачей.
Значительная часть данной задачи также может быть решена посредством использования системы нормативов и специальных научных, экспертно-аналитических и информационных структур и ресурсов. Проведение предварительных экспертиз является средством минимизации риском нецелевого расходования средств. Осуществление контроля проводится не только по фактам представленных платежей, но и фактам приобретения, установки и использования нового оборудования, фактам ремонта и модернизации, по косвенным технологическим признакам (изменениям технологических циклов и т.д.), по другим параметрам.
Оценка результативности расходования бюджетных средств также может быть привязана к нормативам. При этом понятно, что такая работа должна осуществляться уже с использованием более детальных, чем агрегированные, показателей и нормативов[10].
Данный тип управления (ПЦПУ), как и все другие, естественно не универсален. По крайней мере, потому, что существуют следующие ограничения:
Однако качественная оценка позволяет определить перспективные и тупиковые направления развития стратегии перевооружения ОПК, тем самым сконцентрировав усилия на наиболее эффективных с точки зрения достижения целей.
Переход на систему среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования является первым шагом и аспектом выстраивания системы управления государственным сегментом экономики.
Вторым важным аспектом планирования деятельности государственных ведомств становится встраивание в систему рыночной конъюнктуры в спектре своей деятельности, включающим такие направления как:
Третьим важным аспектом является логика развития системы программно-целевого планирования и управления, с необходимостью порождающая различные подходы, сочетающие в себе директивное, индикативное и прогнозное планирование. Это требует выхода за пределы бюджетного планирования в область планирования выпуска продукции, требующей иных подходов, что уже начинает реализовываться в комплексе федеральных и ведомственных целевых программ, но при этом требует существенных дополнений, о которых речь пойдет ниже.
Складывающаяся ситуация определяет необходимость создания в кратчайшие сроки отраслевых и региональных систем и соответствующих организационных структур, способных обеспечить комплексное решение проблем программно-целевого планирования и управления.
Основная проблема, стоящая в настоящее время, заключается в отсутствии соответствующих организационных структур и кадров. Эта проблема не является исключительной для отдельных государственных ведомств и учреждений вследствие допущенных перегибов в демонтаже государственной системы в начале 90-х годов, отмечаемых большинством российских экономистов в настоящее время. Однако прямое возвращение к методам государственного планирования невозможно и в этой связи весь комплекс должен разрабатываться и апробироваться вновь, поскольку изменились функции и задачи органов государственного и отраслевого управления в рыночных условиях. Тем более что с конца 90-х годов в системе факторов, влияющих на состояние национальной экономики в целом, отдельных отраслей и предприятий наблюдается резкое возрастание фактора внешней среды, усиливающего неопределенности и риски и, тем самым, становящимся все более значимым для планирования на среднюю и дальнюю перспективу. Отметим, что для отраслей в группу «внешних факторов», наряду с общими внешними национальными, относятся также деятельность других отраслей, функционирование всего рыночного механизма страны, в целом, соответственно, управляющих им структур – в настоящее время Минэкономразвития РФ, Минфин РФ, Счетная Палата РФ, банковская система, региональные и местные органы власти и управления и др.
Стратегическое управление с ориентацией на учет внешних факторов становится важнейшим фактором выживания. При этом задача учета группы «внешних факторов» требует дополнительных информационно-интеллектуальных ресурсов нового типа.
Трансформация системы программно-целевого планирования и управления при переходе от одной системы хозяйствования к другой (в условиях России от командно-административной к рыночной системе организации хозяйства, причем, в условиях активного развития информационного общества) одновременно предполагает изменение подходов и форм организации деятельности по осуществлению планирования и управления на основе программно-целевых принципов, и сохранение многих существенных компонентов этой интеллектуально-организационной конструкции как в плане методологии построения, так в методах ее реализации. Выстраивание такой конструкции на уровне отрасли – специальная перспективная задача.
Степень наукоемкости совокупности методов ПЦПУ при переходе к рыночным отношениям, в особенности для высокотехнологических отраслей, не уменьшается, а резко увеличивается. Иными словами разработка, использование и корректировка набора методов ПЦПУ в рыночной экономике востребует высокий уровень организационно-интеллектуального сопровождения нового для России типа.
Стержневыми компонентами ПЦПУ в рыночной экономике являются:
Иными становятся механизмы достижения целей, система мотивации, система контроля, система научного обеспечения.
В составе ресурсного обеспечения ПЦПУ особо выделяется его научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение.
Под научным обеспечением понимается постоянное осуществление научных исследований и разработок, предназначенных для сопровождения каждой процедуры (компоненты) ПЦПУ из перечня выше обозначенных. Эти исследования должны носить как фундаментальный, так и прикладной характер. В науку необходимо вернуть гармоническое единство теории и эмпирии, фундаментальных и прикладных исследований. Известно, что теория, в том числе экономическая, исследует причинно-следственные отношения, а эмпирия ориентирована на описание и количественные оценки конкретных объектов, процессов, ситуаций.
К фундаментальным относятся такие исследования:
Этот перечень может быть сильно расширен.
К прикладным направлениям научных исследований относятся:
Отметим, что без сочетания и взаимного дополнения фундаментальных и прикладных исследований серьезные разработки невозможны. Истощение результатов фундаментальных исследований через небольшой промежуток времени (измеряемый 5-15 годами по различным направлениям) резко снижается потенциал прикладных исследований. Кроме того, за этот же период снижается потенциал экспертных коллективов, если в них нет специалистов фундаментальных наук, непосредственно осуществляющих новейшие разработки[12].
Организационные мероприятия
Для реализации указанного спектра целей и задач наиболее оптимальным решением является организация отраслевых и региональных комплексных научно-исследовательских институтов информации. Основной функцией таких институтов является обобщение данных, получаемых в Экспертных советах, подразделениях мониторинга и корректировки ФЦП и периодическом (на основе регламента) предоставлении интегрированной экспертно-аналитической информации в органы управления ФЦП для принятия управленческих решений28.
Для реализации программ информационно-методического обеспечения политики технического перевооружения ОПК необходимо создание сети отраслевых и подотрослевых Информационнометодических центров федерального подчинения, работающих по франчайзинговой (сетевой) схеме с участием центральных и региональных представительств данных центров.
Известны предложения по созданию таких информационных центров, разработанные с учетом новейших информационных технологий и существующей системы смежных предприятий, способные квалифицированно решать задачи такого уровня. Однако целесообразна на ранней стадии единая методологическая и методическая платформа, разработку которой целесообразно поручить одному центру либо специально созданному комитету.
Исследование также доказывает, что комплекс информационно-методического обеспечения должен также предполагать корректную постановку задачи (формулировку государственного заказа), что предполагает:
Государственная политика должна быть закреплена в виде отраслевого нормативного документа, предусматривающего весь комплекс процедур по формированию, обоснованию, организации, управлению, реализации, контролю и корректировке намеченного процесса. С целью организации данного комплекса процедур и понимая его изменяющийся характер во времени, предлагается сформировать макет матрицы (формы) данного нормативного документа. Данный макет матрицы в каждый конкретный момент времени (ежегодно или раз в 3-5 лет) должен корректироваться по своему содержанию и утверждаться уполномоченным органом.
Основными направлениями деятельности в этом типе информационного обеспечения являются:
С этой целью необходимо:
Существует множество различных, порой взаимоисключающих, заблуждений и иллюзий относительно создания информационно-аналитических систем в иерархических системах, основные из которых таковы:
Иллюзия 1. Современное управление может обойтись без системной ИАД, достаточно вовремя организовать «совещание», пригласить «группу экспертов-специалистов», чтобы принять верное управленческое решение.
Иллюзия 2. Появление в ведомстве системы ИАД отстраняет руководство от принятия решения и «влияния», допускает аналитиков и экспертов в «тайны управления» и принятия решений, давая им неположенную власть.
Иллюзия 3. В случае появления потребности в ИАД, достаточно дать руководящее указание на создание информационно-аналитической системы (ИАС) – и она будет создана в кратчайшие сроки. Для создания системы ИАД достаточно найти решение какой-то неразрешенной, но представляющейся ключевой задачи, которую почему-то не увидели другие, подобрать коллектив в 3-5 человек, это и будет система ИАД.
Иллюзия 4. Созданная информационно-аналитическая система может быть использована для оперативного предоставления информации как новый информационный канал, который позволяет чиновникам нового звена быстрее других быть в курсе и докладывать начальству с целью создания лично себе конкурентных преимуществ в иерархической системе и карьерного роста.
Иллюзия 5. Создание информационно-аналитической системы – панацея, которая решит все давно не решаемые проблемы.
Эти (и другие) иллюзии порождают желание и инициативные устремления отдельных представителей иерархических структур ускорить создание ИАС для того, чтобы суметь использовать ее для укрепления собственных позиций, и, одновременно, стремление других представителей структур максимально помешать их созданию – вторые пока более успешны.
Как попытки создания систем ИАД, так и противодействие их созданию стали постоянной практикой иерархических структур – в первую очередь это относится к ФСБ и МВД. Как результат – на сегодняшний день нет даже оснований для того, чтобы говорить о наметившихся реальных перспективах их создания.
Главная причина – конкуренция внутри системы власти и наличие систем противоправной деятельности, коррупции и т.д., которые становятся существенно более затруднительными в условиях существования эффективной и полноценной системы ИАД. И конкурентное воздействие личностей и подразделений на принятие решения о создании ИАД оказывается пока сильнее консолидированных интересов (целей, задач, функций) ведомства в целом.
Путь решения – в условиях, когда давно понятно, что информация – серьезное лекарство и оружие одновременно, то главная проблема, которую необходимо решить для создания такой системы в иерархических структурах – выстраивание системы для целей и задач иерархической системы в целом, а не для (против) тех или иных ее сотрудников и подразделений, поскольку при этом ктото (порой неоправданно) рассчитывает на нее, кто-то – всерьез опасается, не допуская ее создания, тогда как основная масса сотрудников остается часто бессильной в противостоянии актуальным угрозам и решении стоящих перед ними задач. Аналогичные отношения существуют в смежных иерархических структурах, всегда конкурирующих за право и возможность первым доложить вышестоящему руководству, что создает ситуацию коллективного договора на использование только имеющихся сил и средств и недопущение создания новых, как в гонке вооружений. В итоге это привело и продолжает вести к отставанию в интеллектуальном обеспечении принятия управленческих решений уже на национальногосударственном уровне, использовании зарубежных интеллектуальных средств и прямых рекомендаций, снижающих конкурентный потенциал России в целом. В этой связи деперсонификация информационно-аналитической системы является первоначальным условием для ее создания, обеспечивающим как возможность ее создания, так и общеведомственной эффективности.
Создание такой системы – длительный многоэтапный процесс, подчиненный внутренней логике (алгоритму), который включает в себя:
Эти лишь некоторые принципиальные основания и параметры начала работы, которая должна быть начата лишь как системная общеведомственная программа, но не как сюжетный проект. Задача не может быть последовательно и эффективно решена на уровне одного департамента либо региона. В настоящее время в России таких ведомственных информационно-аналитических систем не существует.
[1] См. журнал Института народнохозяйственного прогнозирования РАН «Проблемы прогнозирования». 2
Непредсказуемость финансовых систем см. особенно в работе: Нассим Николас Талеб. Черный лебедь. Под знаком непредсказуемости. М., 2009.
[2] Белоусов, Л. В. Биологический морфогенез. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1987. С. 44. 8
Хогвуд, В., Ганн, Л. Прогнозирование // Вестник МГУ. Сер. 12. Социально-политические исследования. 1994. № 6. С. 51.
[3] См. особенно: Тюрин, Ю. Н., Литвак, Б. Г., Орлов, А. И., Сатаров, Г. А., Шмерлинг, Д. С. Анализ нечисловой информации. М., 1981; Литвак Б. Г. Экспертная информация: Методы получения и анализа. М., 1982; Литвак Б. Г. Экспертные оценки и принятие решений. М., 1996; Литвак Б. Г. Экспертные технологии в управлении: Учебное пособие. 2-е изд. М., 2004.
[4] Для справки: в математическом моделировании используется два типа моделей: а) имитационная модель — описывается замкнутой системой уравнений, т.е. все функциональные связи, значения параметров и экзогенных величин (в том числе управляющих воздействий) заданы заранее до функционирования модели. Исследование моделируемой системы с помощью имитационной модели заключается в определении влияния выбора различных предположений о функциональных связях и численных значений параметров и управляющих воздействий на поведение системы; б) оптимизационная модель — система уравнений не замкнута, часть экзогенных переменных (управляющих воздействий) не задана. Исследование объекта с помощью оптимизационной модели заключается в нахождении значений этих переменных, обеспечивающих достижение поставленной заранее конкретной цели, как правило, оптимизирующих некоторый заданный функционал. 11
Методические рекомендации по прогнозированию криминогенной ситуации на территории Российской Федерации. М., ВНИИ МВД России. 2005.
[5] См.: Никитина, А. Г. Предвидение как человеческая способность. – М.: «Мысль», 1975. С. 77-93; Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, А.Ю. Шумилова. – М.: ИНФРА-М., 2002. - С. 713. 13
Методические рекомендации по анализу и прогнозированию преступности. М., ВНИИ МВД России. 2007.
[6] Метод «Дельфи» был разработан группой западных ученых (Olaf Helmer, Norman Dalkey, Nicholas Rescher) в 1950-1960 гг. для анализа перспектив атомной войны с участием США. Название заимствовано от Дельфийского Оракула.
[7] Кононенко П.И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой. Обобщение и практические рекомендации. М., 2003. С. 43-46. 22
Сложность адаптации научных разработок по системе государственного планирования к рыночным условиях объясняет и тот факт, что таких разработок единицы. Так, кроме приведенных работ можно привести еще очень незначительный перечень работ, изданных в последние годы: Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. М., 2005; Гнездилова Л.И., Леонов А.Е., Стародубцева О.А. Основы планирования. Учебное пособие. Новосибирск, 2000; Ли Вл.Ф. Теория международного прогнозирования. М., 2002; Попов А. Плановые и рыночные методы: условия сочетания // Экономист. 2005. №10; Смолина Е.А., Родюкова Я.Ю. Основы планирования и прогнозирования. Учебное пособие. Тамбов, 2002; Черныш Е.А., Молчанова Н.П., Новикова А.А., Салтанова Т.А. Прогнозирование и планирование. Учебное пособие. М., 1999. Причем, как видим, это в основном учебные пособия. Исключение составляет работа Вл.Ф.Ли, в которой приводится обширный и имеющий тенденцию к полноте перечень параметров, по которым оценивается состояние социального объекта.
[8] Различные типы стратегий описываются в указанной работе П.И.Кононенко [С. 34-38].
[9] Данное обобщение проделано в работе: Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Указ. раб. С. 253-260.
[10] Санталайнен Т., Воутилайнен Э., Поренне П., Ниссинен Й.Х. Управление по результатам. М., 1988.
[11] См.: Кононенко П.И. Указ. раб. С.14-16.
[12] Сошлемся на всесторонний анализ опыта различных стран в организации «прорывных» научных направлений: Авдулов А.Н., Кулькин А.М. Структура и динамика научно-технического потенциала России. М., 1996; Авдулов А.Н., Кулькин А.М. Государственная научно-техническая политика Японии: Основные этапы и направления. М., 2000; Авдулов А.Н., Кулькин А.М. Научные и технологические парки, технополисы и регионы науки. М., 2005 (первое издание работы 1992 г.); Авдулов А.Н., Кулькин А.М. Контуры информационного общества. М., 2005; Организационно-управленческие системы информационного общества: теоретические и методологические проблемы: Сб. обзоров и рефератов /ИНИОН РАН; отв. ред. Кулькин А.М. М., 2003. 28
В качестве примера приведем опыт чудом сохранившегося института «Росинформагротех» в рамках АПК и приведем некоторые его работы: Баутин В.М., Буклагин Д.С., Демидов Д.Д., Санжаровская М.И. Научнотехническая информация для фермеров. М., Росинформагротех, 2002; Баутин В.М., Лазовский В.В. Инновационно-инвестиционная деятельность в рамках ИКС. М., 2001; Организация и развитие информационного обеспечения органов управления, научных и образовательных учреждений («Информагро-2005»). М., 2005.
[13] Например, для создания в Канаде информационной правительственной системы, отвечающей перспективным потребностям правительства на ближайшие 10-15 лет, была разработана, принята и реализована пятилетняя программа (2000-2005 гг.). Первые 2 года в это программе были отведены на выявление и прогнозирование на перспективу информационных потоков, с которыми имеют дело и будут иметь дело сотрудники. На втором этапе (третий год) разработаны соответствующие программы, на третьем этапе (год) проекты технических систем (компьютеров, средств коммуникации), на четвертом (год) разработаны собственно технические средства и после 2005 года программа начала реализовываться.
